Kuuleminen on keskeinen menettelyllisen oikeussuojan tae. Viranomaisella on vastuu siitä, että kuuleminen toimitetaan asianmukaisesti. Kuulemisvelvollisuuden piiriin voi asianosaisten lisäksi kuulua myös muita tahoja. Kuulemisvelvollisuuden sisältöä on voitu laajentaa tai supistaa erityissäännöksin.
Asianosaisen kuuleminen
Viranomaisen on ennen asian ratkaisemista varattava asianosaiselle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Pääsääntöisesti asiansaiselle tulee varata tilaisuus kertoa oma mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä kaikista asian ratkaisuun vaikuttavista seikoista.
Kuulemisvelvollisuuden täyttämiseksi riittää, että asianosaiselle varataan tilaisuus selityksen antamiseen. Asianosainen voi olla käyttämättä oikeuttaan vastata kuulemispyyntöön. Vastaamatta jättäminen ei estä ratkaisemasta asiaa.
Asianosainen voi kuulemisen yhteydessä myös esittää vaatimuksia asiassa.
Jos asiasta on vireillä muutoksenhaku, kuulemisesta huolehtii viime kädessä muutoksenhakuelin.
Kuulemispyynnön sisältö
Asianosaiselle on ilmoitettava
- syy, miksi häntä kuullaan
- kuinka pitkä määräaika selityksen antamiselle on varattu.
Kuulemispyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä, mistä seikoista selitystä pyydetään.
Asianosaiselle on toimitettava ne asiakirjat, joista häntä kuullaan jollakin seuraavista tavoista:
- alkuperäisinä
- jäljennöksinä
- varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin.
Jos jäljennöksiä ei kustannussyistä valmisteta tai asiakirjoja ei muusta syystä toimiteta, asianosaiselle on varattava tilaisuus tutustua asiakirjoihin viranomaisessa tai muussa tarkoitukseen sopivassa paikassa. Tällöin kuulemispyynnössä tulee mainita, missä ja milloin asianosainen voi tutustua asiakirjoihin. Kun kuulemisaineiston toimittamatta jättämistä harkitaan, tulee viranomaisen kiinnittää huomiota asianosaisen tosiasiallisiin mahdollisuuksiin tutustua asiakirjoihin.
Kuulemispyynnössä tulee mainita, ettei määräajan noudattamatta jättäminen ole este asian ratkaisemiselle.
Lähtökohtaisesti kirjallisesti
Kuuleminen tapahtuu pääsääntöisesti kirjallisesti. Poikkeustapauksissa kuuleminen voidaan toimittaa myös suullisesti. Oleellista on, että kuuleminen tapahtuu tavalla, joka turvaa kuultavalle mahdollisuuden valvoa etuaan.
Jos viranomainen kuulee asianosaista puhelimitse, keskustelusta tulee tehdä muistio, josta käy ilmi keskustelun ajankohta, sisältö sekä keskusteluun osallistuneet. Muistion sisältö käydään läpi yhdessä asiakkaan kanssa ja muistio liitetään asiakirjoihin.
Poikkeukset kuulemisvelvollisuudesta
Tietyissä poikkeuksellisissa tilanteissa viranomainen voi ratkaista asian ilman, että asianosaiselle on varattu tilaisuus tulla kuulluksi. Koska lähtökohtana on kuulemisen ensisijaisuus, tulee poikkeusperusteita tulkita suppeasti.
Vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään perusteettomana
Viranomainen saa ratkaista asian ilman kuulemista, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai se hylätään heti perusteettomana.
Päätös asian tutkimatta jättämisestä voidaan tehdä asianosaista kuulematta silloin, jos esimerkiksi asian vireillepanolle säädetty määräaika on lyöty laimin.
Vaatimus voidaan hylätä perusteettomana esimerkiksi silloin, kun hakija ei täytä hakemaansa etua koskevia saantiedellytyksiä. Tämä edellyttää, että etuuden saamisen edellytykset on määritelty niin selvästi, ettei niihin liity harkintaa (esimerkiksi ikärajaa koskeva vaatius).
Kuuleminen vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen
Asianosaista ei tarvitse kuulla, jos jompi kumpi seuraavista edellytyksistä täyttyy:
- kuuleminen voi vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen
- kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle.
Kuulematta jättäminen on perusteltua silloin, kun asianosaisen aikaisemmista toimista tai tulevan päätöksen sisällöstä voidaan perustellusti päätellä asianosaisen pyrkivän vaikeuttamaan tai estämään päätöksen tekemistä esim. tuhoamalla aineistoa, piileskelemällä tai tuhoamalla tai hävittämällä päätöksen kohteena olevaa omaisuutta.
Yhtä asianosaista koskevan vaatimuksen hyväksyminen tai ilmeinen tarpeettomuus
Asian voi ratkaista asianosaista kuulematta myös seuraavissa tilanteissa:
- hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista
- kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.
Kuuleminen voidaan jättää toimittamatta ilmeisen tarpeettomana lähinnä vain sellaisessa tilanteessa, jossa on selvää, että kuuleminen ei voi vaikuttaa asianosaisen oikeusturvaan tai tuoda lisäselvitystä asiaan. Kuulematta ei voida jättää esimerkiksi yksinomaan asian kiireellisyyden vuoksi tai siksi, että säännösten mukaan asia on ratkaistava tiettyssä määräajassa.
Muun tahon kuuleminen
Jos päämiehen puhevaltaa käyttää
- edunvalvoja
- huoltaja
- muu laillinen edustaja
on eläkelaitoksen kuultava myös päämiestä, jos kuuleminen on tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi.
Vastaavasti, jos päämies itse käyttää puhevaltaansa, on eläkelaitoksen kuultava edunvalvojaa, huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, jos kuuleminen on tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi.
Kuuleminen työeläkejärjestelmässä ensiasteen käsittelyssä
Työeläkejärjestelmässä asianosaista kuullaan, kun ratkaistaan hänen
- oikeuteensa
- etuunsa
- velvollisuuteensa liittyvää asiaa.
Tavallisesti asianosaisella on kuitenkin jo tieto ratkaisun perusteena olevista seikoista asiaa ratkaistaessa. Esimerkiksi hakemuslomakkeella asianosainen on ilmaissut kantansa asiaan, mahdollisista lääkärinlausunnoista hänellä yleensä on jo tieto ja virallisasiakirjoista kuulemisen toimittaa tarvittaessa asianomainen viranomainen.
Virallisasiakirjat, (kuten esimerkiksi verotusasiakirjat, joita eläke- tai vakuuttamisasian käsittelyssä toisinaan joudutaan hankkimaan), perustuvat tavallisesti asianosaisen omiin ilmoituksiin tai hänen toimintaansa, joten asianosaisella on yleensä tieto myös tällaisten asiakirjojen perusteena olevista seikoista.
Kuulemisen tarpeellisuutta ensiasteessa vähentää myös se, että eläkelaitos on oma-aloitteisesti velvollinen huolehtimaan asian selvittämisestä ja useimmiten myös hankkimaan omalla kustannuksellaan asiaan vaikuttavan tarpeellisen selvityksen. Samaan suuntaan vaikuttaa myös työeläkeasioiden itseoikaisumenettely.
Edellä mainittujen syiden vuoksi asianosaisen kuulemisen tarve työeläkeasioiden hallintomenettelyssä on käytännössä vähäinen.
Asianosaista kuullaan tarvittaessa
Eläkelaitos kuulee asianosaista esimerkiksi eläkehakemuksen käsittelyn yhteydessä sellaisesta asian ratkaisuun mahdollisesti vaikuttavasta lisäselvityksestä, josta hänellä ei ennestään ole tietoa.
Käsittelyyn liittyvistä eläkelaitosten sisäisistä selvittelyistä asianosaista ei kuitenkaan erikseen kuulla. Tällaiset asiakirjat ja mahdolliset suulliset tiedot ovat niin sanottuja eläkelaitoksen sisäisiä muistioita tai niihin verrattavia tietoja. Niiden osalta kuuleminen ei ole tarpeellista, koska asianosaisen saamasta päätöksestä käyvät asiaratkaisun lisäksi ilmi ne oikeudelliset ja tosiasiaperustelut, joilla ratkaisuun on päädytty.
Kuuleminen on yleensä tarpeen seuraavissa tilanteissa:
- useat asianosaiset ovat esittäneet asiassa vaatimuksia
- asiassa saatu selvitys johtaisi siihen, että alun perin tehtyjä vaateita olisi uuden selvityksen johdosta arvioitava toisin
- selvitys merkitsisi asian ratkaisuperusteiden arvioimista oleellisesti toisin.
Kuuleminen on tarpeen esimerkiksi silloin, jos eläkelaitoksen hankkima selvitys johtaisi joltain osin etuuden lakkauttamiseen, alentamiseen tai hakemuksen hylkäämiseen tai asiassa saadut selvitykset ovat ristiriitaisia.
Harkinnanvaraisissa asioissa asian perusteellinen selvittäminen voi edellyttää kuulemista.
Esimerkkejä: Kuulemisen tarpeellisuus ja tarpeettomuus
Yrittäjää kuullaan YEL:n ja MYEL:n mukaisissa työtuloasioissa esimerkiksi silloin, kun yrittäjä on lyönyt laimin vakuuttamisvelvollisuutensa tai eläkelaitos tarkistaa työtuloa oma-aloitteisesti.
Hakijaa kuullaan, kun työnantajan lausunto on ilmeisen ristiriitainen muun asiassa saadun selvityksen kanssa tai kun vakuutushakemuksen yhteydessä esitetyt tiedot ovat ristiriitaisia.
Eläkkeensaajaa kuullaan, kun eläkelaitos harkitsee perusteettomasti maksetun eläkkeen takaisinperintää.
Työsuhdeselvittelyasioissa ja soveltamisala-asioissa kuullaan lähtökohtaisesti kaikkia asianosaisia (työnteettäjä/työnsuorittaja) ennen asian ratkaisemista. Työsuhdeselvittelyissä työnantajan kuuleminen on kuitenkin tarpeetonta silloin, jos on kysymys työsuhteesta, josta vakuutusmaksut ovat vanhentuneet ja työsuhteesta on saatu muutoinkin riidaton näyttö tai riittävä selvitys.
Väärinvakuuttamistilanteissa päätöksen antava eläkelaitos kuulee sitä eläkelaitosta, jossa väärinvakuuttaminen on tapahtunut.
Kuuleminen on yleensä tarpeetonta silloin, kun on kysymys virallisista rekistereistä saaduista tai asianosaisen itsensä muulle viranomaiselle antamista tiedoista. Sama koskee eläkelaitoksen hankkimia ansioselvityksiä, elleivät ne ole keskenään ristiriidassa.
Kuuleminen on tarpeetonta, kun perhe-eläke vähenee uuden edunsaajan ilmaantumisen vuoksi. Tällöin asianosainen saa päätöksessä tiedon asiasta. Uuden hakemuksen saapumisesta voidaan kuitenkin ilmoittaa perhe-eläkettä aiemmin hakeneille.
Kuuleminen lääketieteellisestä selvityksestä
Asianosaista kuullaan, jos suoraan eläkelaitokselle saapunut lääkärinlausunto sisältää muutoin asiassa saadusta selvityksestä poikkeavia asiatietoja, kuten esimerkiksi työoloja koskevia tietoja, ja uudet tiedot näyttäisivät johtavan hakijalle epäedullisempaan ratkaisuun.
Asianosaista kuullaan myös silloin, kun eläkelaitos on pyytänyt asiakirjojen perusteella lausunnon ulkopuoliselta asiantuntijalääkäriltä ja lausunto on ristiriidassa aiemman selvityksen kanssa tai lausunto sisältää perusteluita, joita ei ole aikaisemmin esitetty, ja nämä seikat johtaisivat hakemuksen hylkäämiseen.
Kun asianosaista kuullaan terveydentilaa koskevista selvityksistä, on otettava huomioon, että tiedot ovat yleensä aina salassa pidettäviä. Näin ollen annettaessa tietoja lääkärintodistuksista on syytä noudattaa varovaisuutta.
Ei kuulemisvelvollisuutta
Eläkelaitoksen lääkäri osallistuu eläkelaitoksessa ratkaisuprosessiin yhtenä asiantuntijana ja on osa eläkelaitoksen sisäistä ratkaisuprosessia. Näin ollen eläkelaitoksen lääkärin työssä syntyvistä sisäisistä muistioista ei ole kuulemisvelvollisuutta.
Työkyvyttömyys- ja kuntoutusasioiden sekä muiden lääketieteellisiä kysymyksiä sisältävien asioiden valmisteluun työeläkevakuutusyhtiössä on osallistuttava yhden tai useamman laillistetun lääkärin. Työeläkevakuutusyhtiön lääkäri voi merkitä kannanottonsa asiakirjoihin noudattamatta terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) 23 §:ssä säädettyjä lääkintölaillisia todistuksia ja lausuntoja koskevia muotovaatimuksia.
Hakijaa ei tarvitse kuulla myöskään seuraavista tiedoista tai seuraavassa tilanteessa:
- sairaalasta pyydetyt sairauskertomukset
- hoitavan tai hakijaa tutkineen lääkärin lähettämä lausunto
- kuntoutustutkimusten tulokset
- tietojen antaminen saattaisi vahingoittaa asianosaisen terveydentilaa (kyseessä esim. vakava psyykkinen sairaus).
Hoitavan lääkärin asiana on selvittää tutkimusten yhteydessä hakijalle hänen terveydentilaansa liittyvät seikat. Sairaalat ja tutkimuslaitokset puolestaan lähettävät sairauskertomukset ja tutkimustulokset suoraan potilaalle.